休会任命与权力制衡

本文作于2月11日，删节版发表于《社会观察》2013年第4期，题为<从奥巴马违宪案看美国的权力制衡>。

今年1月25日，美国哥伦比亚特区上诉法院在“诺埃尔罐头加工公司诉劳关委（Noel Canning v. NLRB）”一案中裁定，奥巴马一年前对全国劳工关系委员会（National Labor Relations Board，以下简称“劳关委”）三名委员的“休会任命（recess appointment）”违反了宪法。时值华盛顿的多事之秋，从移民改革到控枪法案到奥巴马的连任就职典礼，诸桩大事接踵而来令人目不暇接，故而此次判决并没有引起足够的关注。然而对于理解与反思权力制衡这一宪政理念在实践中的运作而言，本案却是一个绝好的切入点。

劳关委

劳关委成立于罗斯福新政时期，几经沿革，目前设五个委员席位，负责仲裁私营企业（以及公立邮政部门）中的劳资纠纷，并监督工会选举等事宜。早期的劳关委在保障劳工权益、维持产业秩序、协调避免劳资暴力冲突等方面起到了重要作用，但在70年代以后，受工会政治势力膨胀、保守主义大举回潮、社会经济结构转变（比如知识密集型产业发展与全球化后制造业外包）等种种因素影响，“新政共识”宣告终结，劳关委这一机构的争议色彩也越发强烈。

部门人事结构的转变加剧了这种争议。1935年国会创立劳关委时，初衷是其委员能够从与劳资双方均无过多瓜葛的技术官僚中遴选，以期尽可能地保持中立、维护企业与劳工双方面的权益。然而自从1970年尼克松无视沸腾物议任命资方律师爱德华·米勒（Edward Miller）为劳关委委员后，共和、民主两党开始明目张胆地分别举用资方、劳方人士，劳关委也从原本的技术官僚部门变成了意识形态争斗的战场。

“诺埃尔罐头”案中围绕劳关委任命的争端可以追溯到2007年。当时的五位委员（三位共和党，两位民主党）中，有两位共和党委员、一位民主党委员将于当年12月离任。布什连续提名了几位接任者，都因资方背景太过深厚遭到民主党控制的参议院否决，而布什又拒绝提出新的人选，一时形势陷入僵持。

对布什以及共和党而言，这种僵持未尝不是一件好事（甚至是一种故意），因为法律规定劳关委只有在达到“最低议事人数（quorum）”时才能决策，五个委员职位出缺三个，意味着该机构不得不停止运作。考虑到资方在谈判桌上的天然优势、以及劳关委机构性质往往使委员在履任后较之从前更为倾向劳方，让劳关委停摆这招釜底抽薪，无疑是比将资方人士塞进劳关委更好的策略。

但就在这三人的任期堪堪结束前，五位委员决定，将委员会事务交由一个三人小组全权代理，其成员包括将会留任的共和党人彼得·肖姆贝尔（Peter Schaumber）与民主党人威尔玛·李卜曼（Wilma Liebman）。在委员们看来，留任的两人虽然不构成整个劳关委的最低议事人数，却达到了三人小组内部的最低议事人数，因此三人小组可以在两人手上继续运作；而既然三人小组又是劳关委的全权代理，两位留任委员也就能够名正言顺地代表劳关委进行决策了。

在接下来的两年多时间里，这两名委员代表劳关委陆续做出了四百多项仲裁决议，也因此被数次告上法庭。各区上诉法院在这一问题上意见分歧，直到2010年6月，才由最高法院在“新流程钢铁公司诉劳关委（New Process Steel v. NLRB）”案中一锤定音，裁定由两名委员做出的仲裁决议均属无效，劳关委必须至少有三名委员在场议事才能决策。

早在2009年入主白宫时，奥巴马就已经着手物色接掌劳关委的人选，但几次提名都被参议院共和党人通过“程序性阻挠议事（filibuster）”的方式挡了回去。2010年3月参议院休会期间，奥巴马第一次行使“休会任命”的权力，任命马克·皮尔斯（Mark Pearce）与克莱格·贝克尔（Craig Becker）为劳关委委员。三个月后，奥巴马同意让共和党人布莱恩·哈耶斯（Brian Hayes）填补最后一个缺额；作为交换条件，共和党参议员们不再阻挠对皮尔斯任命的追加批准。但对贝克尔的任命仍旧无法得到追加批准，后者也因此必须在国会下一个“年程（session）”结束（也就是2011年底）时离职。而在此之前，布什时代留下的两位委员——肖姆贝尔与李卜曼——也已先后告老。这样一来，到了2011年底，劳关委又只剩下了两名委员。

有高院“新流程钢铁”案的判决在前，奥巴马这回没法再和铁心阻挠议事的共和党参议员们比赛耗时间，2012新年伊始便迫不及待地宣布，将于国会“走过场会（pro forma session）”期间再次就劳关委职位进行休会任命，以民主党人理查德·格里芬（Richard Griffin）、莎隆·布洛克（Sharon Block）以及共和党人特伦斯·弗林（Terrence Flynn）补充缺额（其中弗林只干了不到半年，就因把委员会内部文件泄露给共和党同僚、资方人士以及罗姆尼竞选团队，在事件曝光后引咎辞职）。特区上诉法院“诺埃尔罐头”一案直接针对的，就是后来这次休会任命。

休会任命

根据宪法第二条第二款，联邦政府的人事权由总统与参议院分享，总统提名，参议院批准任命或否决提名；与此同时，出于提高施政效率的考虑，宪法也规定，“如在参议院休会期间遇有职位出缺（Vacancies that may happen during the Recess）”，总统可以临时任命官员补充缺额，事后再由参议院追加批准；倘若参议院不批准，则该官员须在参议院下一年程结束时离任。

回头看来，宪法文本里的这句话至少存在几个含糊之处。首先，它并未明确规定何为“休会”。每届国会的任期包括两个年程，分别始于每年1月3日正午（在1933年第二十条修正案通过之前，每个年程始于12月第一个星期一），何时结束由国会视具体情况而定。一般而言，相邻年程之间都会有一段“程际休会期（intersession recess）”；但除此之外，国会每年还有若干长短不一的休假日，通常称为“程内休会期（intrasession recess）”——究竟只有前者才构成真正的休会，还是“程内休会”也作数？

其次，就算允许总统在“程内休会”期间临时任命官员，仍然存在“国会暂停工作多长时间以上才构成休会”的问题。比如，周末放假两天算休会吗？午餐休息时间算休会吗？等等。

最后，宪法并没有表述清楚所谓“休会期间遇有职位出缺”究竟是特指某个职位“不早不晚正好在参议院休会期间空缺出来”，还是也包括某个职位“直到参议院休会期间仍然空缺着”的情况。

美国建国之初，政府规模小、事情少，加上交通不便，因此参议员们往往一年只进京一次，连续开上三四个月会，然后各回本州了解民情，所以“程内休会”相当少见，相反“程际休会”则动辄长达八九个月，休会任命条款中的含糊之处并未引发多大争议——在宪法被批准之后的80年间，没有一位总统在参议院程内休会期间进行过任命。但随着社会的现代化与公共事务的专业化、复杂化，联邦政府的规模相应地迅速扩张，人事任命权中这一灰色地带也愈发受到重视。

在经历了最初的理解分歧后，从19世纪中期开始，对休会任命的主流司法解释总体而言是对总统有利的。联邦地方法院自1880年以后、若干联邦上诉法院自1963年以后，均在判决中将“休会期间遇有职位出缺”理解为“直到休会期间仍然空缺”。

对“休会”的定义则一直悬而未决。在参议院与总统几次权力斗争之后，20世纪40年代以来双方默认的办法是，参议院容忍总统利用“程内休会期”绕开参议院进行任命，但总统也尽量避免在短于10天的休会期间内采取行动。这方面的最近一次争议发生于2004年，布什在参议院连续七天“程内休会”后任命威廉·普莱尔（William Pryor）为第十一区上诉法院法官，该院随即在“伊凡斯诉斯蒂芬斯（Evans v. Stephens）”案中认可了这一任命。

20世纪后半叶以来，除了行政效率的考虑外，党派争斗的加剧也使得总统们越来越倾向于用休会任命的方式绕开国会，寄希望于被任命者在任上有所表现，以便使参议员们抛开党派成见对其追加认可。在最近几位总统里，里根八年任内共进行了240项休会任命，老布什四年77项，克林顿八年139项，小布什八年171项。与其前任相比，奥巴马在这方面算是相当克制的，头四年总共只进行了32项休会任命。但奥巴马不同于往届之处，也是其引发巨大争议之处，在于他是历史上第一位在参议院“走过场会”期间进行休会任命的总统。

“走过场会”与“程序性阻挠议事”

所谓“走过场会”，指的是参议院在停止办公期间，三天两头派出一名参议员到空荡荡的会议厅走一趟，开门，开灯，宣布开会，关灯，关门，走人，以示“参议院今天虽然没有正式办公，但是也不能算在休会”。“过场会”的设想最早由谁提出，现已不得而知；据档案表明，里根时代占参议院多数的民主党，和克林顿时代占参议院多数的共和党，都曾经以过场会的设想相威胁，逼迫总统放弃对某些人选的休会任命。不过这一设想真正化为实践要到2007年，作为参议院多数派的民主党分别在11月20日、23日、27日、29日举行了过场会，从而迫使小布什放弃了在此期间将著名反同性恋人士詹姆斯·霍尔辛格（James Holsinger）任命为医官总长（Surgeon General）的念头。

无论里根、克林顿还是小布什时代，参议院之所以会动用“过场会”的设想或行动来阻止总统进行休会任命，都是因为其多数派议员与总统分属两党。奥巴马就任总统后，民主党在参议院占据多数，照理不会再出现这样的问题。但是共和党却创造性地发明了由众议院强迫参议院开过场会、并将其与参议院少数派“程序性阻挠议事（filibuster）”相结合的策略。

按照参议院现行章程，一个参议员可以通过程序性阻挠议事的办法，阻止一项法案进入投票表决程序，而100位参议员中必须有60位现场提出制止，才能终结阻挠、恢复议事。阻挠议事在过去几十年中并不鲜见，只是奥巴马当选后，共和党在参议院少数党领袖米奇·麦康纳（Mitch McConnell）“我们的首要目标是让奥巴马只能当成一任总统”的口号鼓舞下，把阻挠议事玩得出神入化前无古人，仅在2009-2010年间就用这种办法让375项已经由众议院通过的法案因无法在参议院进入投票程序而流产，至于其它诸如阻挠任命表决等等更是不计其数。

2010年3月，奥巴马上任后第一次进行休会任命（皮尔斯与贝克尔正是在此次成为劳关委委员）时，白宫发布了一份数据，称当时总统手头上有217项提名等待参议院批准，平均已经等待了101天，其中34项提名的等待时间已经超过半年；反观小布什同期只有5项提名被参议院民主党阻挠拖延，却已经进行了15项休会任命，可见奥巴马在国会面前如何克制云云。

然而奥巴马2010年这次休会任命却令共和党大为光火。在年底的国会中期选举里成功翻盘、夺回众议院之后，共和党又想出了阻挠奥巴马人事任命的新办法。根据宪法第一条第五款的规定，国会任一议院“停会（adjourn）”超过三天，都必须得到另一个议院的批准。奥巴马试图用休会任命绕开参议院内共和党的阻挠议事，众议院的共和党兄弟们怎么能袖手旁观？而釜底抽薪的办法，自然是拒绝参议院的任何停会请求。

从2011年5月共和党人想出这招开始，到2012年3月，将近一年的时间里，参议院的所有停会请求都没有得到众议院批准。如此一来，参议院只好在并没有正式办公的诸多日子里，用“过场会”的方式来表示自己正严格服从着众议院的约束。国会2012年的年程开始后，被逼急了的奥巴马终于忍不住在新闻发布会上戳破共和党的把戏，并宣布自己将在接下来的“过场会”期间进行休会任命。这自然引来共和党一片骂声，违宪官司也顺理成章地打响了。

制衡与效率

特区上诉法院本案合议庭的三位法官均以亲共和党的立场闻名，因此判决奥巴马违宪并不出人意料。令人大跌眼镜的、同时也可能对权力制衡框架产生巨大影响的，是其判决词中给出的理由。三位法官对总统的休会任命权给出了极其狭隘的解释，一是认为只有“程际休会”才构成真正意义上的休会，二是认为总统有权绕开参议院进行休会任命的，必须是恰好在同一个休会期间空缺出来的职位。

这种解释不但意味着过去一百多年来历届总统的诸多任命（比如前述的第十一区上诉法官普莱尔）均属违宪无效，而且几乎等于废除了未来总统的休会任命权——理论上说，参议院只需在新一个年程开始前的当天上午开会，在会议中度过正午、进入下一年程，就可以堵死所有“程际休会”的口子；就算参议院不采用这么极端的办法，对休会任命的狭隘解释也会使总统在用人上更加束手束脚，行政部门的效率更难得到保障。

对奥巴马而言，此案除了关系立法部门与行政部门的权力分配，更直接地影响到劳工委接下来的运作、自己的声望业绩、以及未来四年同国会共和党人的斗争前景。除了推翻这个判决，他别无选择。如今摆在奥巴马眼前的有两条路，一是提请特区上诉法院进行全员合议（en banc），亦即由该院全体法官共同重审此案，二是上诉到最高法院。

但两条路的前景对他而言均不乐观，新的结果很可能是推翻三人合议庭之前的判决理由，但仍以其它理由裁定奥巴马违宪。这一方面是因为无论特区上诉法院还是高院，目前的人员构成都以亲共和党的法官占多数，对奥巴马不利；另一方面，奥巴马在参议院“走过场会”期间宣布休会任命，这种做法一旦得到司法认可，隐患无穷，因为它意味着：判断“参议院是否处于休会状态”的权力不属于参议院本身，而在总统手中，只要总统认为参议院正在休会，即便参议院自称并未休会（尽管同样并未正式办公）也是无关紧要的。

这并非杞人忧天，相反在历史上早有前车之鉴。1903年12月7日正午是该届国会第二年程的起点。由于当天早上参议院召开了一个特别会议，直到正午仍未结束，因此两个年程之间并没有中断休息。然而时任总统的老罗斯福却认为，从定义上说，两个年程之间就必须存在“程际休会”；就算事实上并没有中断休息，仍然可以把正午那个时间点视为“建构性休会（constructive recess）”。于是他就在这个时间点上一口气任命了160多名官员。参议院司法委员会在两年后的一份报告中激烈否定了总统的做法，宣布对休会状态的解释权归参议院所有。因为倘不如此，宪法中参议院与总统分享人事任命权的设计便成了一纸空文。类似地，出于保证参议院对总统权力有效制衡的目的，奥巴马在“走过场会”期间进行休会任命的做法确实应当被认为违宪。

但事情到这里并不算完结。奥巴马之所以会铤而走险采取这种做法，根源在于共和党发明的政争策略：参议院少数派与众议院联手，由众议院强制参议院开过场会，使得总统无法绕开参议院少数派对人事任命的程序性阻挠议事。从权力分立的角度说，这种做法意味着众议院得以染指本该由总统与参议院分享的人事权，无疑是对宪法精神的违背；而在更实际的事务层面上，政府的运作效率也因为国会中无休止的党争与阻挠而大大降低。

对休会任命权的适当限制可以保障权力制衡的宪法框架不受破坏，但如何在这一框架下尽可能地提高行政效率，这个问题单靠宪法解释却是无法解决的，必须在更大范围内对相关制度——比如选区与选票设计、参议院阻挠议事章程等等——加以反思与变革，以期应对不断出现的新问题。毕竟无论政治理念的维护与践行，还是政治程序的改良与完善，都绝非一劳永逸的工作。