波多黎各的二等公民

本文2017年5月7日首发澎湃新闻，部分内容来自2016年6月15日「选·美」会员通讯。会员通讯已在美国大选结束后暂停，但「选·美」的其它项目仍然继续运作，包括微信公众号（iAmElection）与小密圈等，欢迎对美国政治感兴趣的朋友关注。也欢迎关注我的个人公众号（linsantu）。

2017年5月3日，美国的海外领地波多黎各宣布政府破产和债务重组，总算在2007金融海啸席卷十年之后，才开始真正地着手应对这场危机。十年时间里，美国本土绝大多数地方早已走出经济衰退，以缓慢却稳定的步伐复苏，唯有波多黎各的债务问题愈演愈烈，迄今已负债740亿美元，屡次逼近整个领地断水断电、公共服务尽数瘫痪的边缘。为什么波多黎各的情形如此特殊，是地方政府无能吗？其实，波多黎各的债务并不是单纯的经济政策问题，其背后反映出的，是它在美国联邦架构中尴尬的制度地位，与围绕其政治前途的斗争。

波多黎各原为西班牙的殖民地，1898年美西战争后被美国吞并，成为美国的「领地（territory）」。在美国的联邦制框架中，各「州（state）」对联邦政府享有极大的自主权，而各「领地」则是联邦政府直属的行政单位；据美国宪法第四条规定，国会可以随时制定或撤销「领地」上的任何法律法规。出生在领地的人虽然同样具有美国公民身份，但并不享有与「州民」同等的政治权利：比如各个领地均无法选举国会代表，只在国会众议院中各有一个不能投票的观察员席位；领地内的选民可以在两大党的总统初选中投票，却又无法在总统大选中投票；诸如此类。

此外，根据是否完全适用联邦宪法，领地可以分为「已整合（incorporated）」与「未整合（unincorporated）」两类；根据是否建立地方自治政府，又可以分为「已组织（organized）」与「未组织（unorganized）」两类。排列组合下来，就有「未整合未组织」、「已整合未组织」、「未整合已组织」、「已整合已组织」四种形态。曾经的领地中，许多都已正式建州（比如佛罗里达、阿拉斯加等等），另一些则已独立（比如菲律宾、帕劳等等），目前仍旧属于领地的，只有波多黎各、关岛等寥寥几处。

其中，现有三百多万人口的波多黎各，作为现存领地中最大的一处，围绕其政治地位的斗争也最为复杂。在地方政治层面，领地前途问题已成为过去几十年波多黎各党派重组的主轴。

波多黎各目前的两大党中，新进步党（Partido Nuevo Progresista，简称PNP）1967年从波多黎各共和党（Partido Republicano de Puerto Rico）分裂而来，波多黎各现任总督Ricky Rosselló、现任驻国会众议院观察员Jenniffer González及前任观察员Pedro Pierluisi均为新进步党党员。该党目前唯一明确的理念是「波多黎各建州」，其它方面的意识形态则十分混杂，其成员既有左翼也有右翼、既有自由派也有保守派；比如González就同时是美国共和党党员，而Rosselló与Pierluisi则同时是美国民主党党员。

两大党的另外一家是人民民主党（Partido Popular Democrático，简称PPD），1938年从波多黎各自由党（Partido Liberal de Puerto Rico）分裂而来，目前其成员绝大多数同时也是美国民主党的党员。人民民主党早年在社会经济议题上属于中左翼，后来逐渐向中间路线靠拢，目前由两个势均力敌的派系组成：一派主张维持波多黎各「未整合已组织领地」的现状不变，以便保持语言与文化上的独特性（包括在奥运会上有自己的代表团）；另一派希望争取与美国「自由联合（free association）」的地位，既不完全走向独立建国，又能在外交、税收、司法等方面获得比现在更大的自主权。

除两大党以外，成立于1946年的波多黎各独立党（Partido Independentista Puertorriqueño，简称PIP）一度实力雄厚，但近年已逐渐丧失影响力。该党在社会经济议题上持社会民主主义立场，但主打的牌子还是独立建国，其失势意味着大多数地方选民不再把波多黎各独立视为可行的选项。

同时，主张维持现状或自由联合的比例也在减少，建州的意愿则不断上升。2012年公投，61.3%的波多黎各选民主张建州；2016年地方选举，主张建州的新进步党大获全胜，从人民民主党手中夺回了总督席位与两院多数。2012年公投后，国会以空白票太多为由，拒绝承认公投结果，因此波多黎各政府决定于2017年6月11日再次举行公投。

领地前途不仅是地方党争的轴心议题，也是波多黎各与联邦之间关系的最大纠结所在。2008年，波多黎各的联邦辖区法院判称，波多黎各已经事实上从「未整合已组织领地」升级为「已整合已组织领地」；但这一判决尚未被更高级的法院受理，同时国会及联邦政府也并不承认这一判决，依旧将波多黎各视为「未整合领地」。「未整合」意味着联邦宪法并不完全适用于该领地：比如波多黎各人虽然具有美国公民身份，但这一身份不受宪法第十四修正案保护，可以随时被政府不经正当程序剥夺。

在波多黎各「整合」与「建州」的问题上，美国本土的两大党长期犹豫拖延，背后各有其原因。与波多黎各人民民主党一样，美国民主党在波多黎各问题上也存在两个派系的斗争，一派主张推动其整合、进而建州，另一派则担心建州会抹杀波多黎各的文化多样性，主张维持现状或干脆建立「自由联合」。两派的僵持不下，也体现在2016年民主党党纲对波多黎各议题模棱两可的表述中。

与此同时，美国共和党自2000年以来的党纲中，均表示不反对波多黎各建州，但这样的表态一直遭遇强大的党内阻力，并未转化为实际的支持。一方面，许多共和党谋士担心，波多黎各建州会加强民主党的力量（新进步党有一半选民偏向于民主党，人民民主党更绝大多数是民主党拥趸），对共和党不利；另一方面，不少共和党议员也需要迎合其选区内本土主义白人选民对拉丁裔与西班牙语在波多黎各主体地位的排斥心理。

金融危机以后波多黎各债务问题的持续恶化，正是在其作为「领地」的大背景下发生的。

美国的联邦破产法（Bankruptcy Code）规定，各地的市镇政府在经过所在州政府批准后，可以申请破产，进行债务重组；但是波多黎各并不是「州」，所以没有办法根据联邦破产法重组市镇债务。恰好国会这几年又陷入党争僵局一事无成，眼睁睁看着波多黎各的形势恶化却无所作为；而根据波多黎各宪法，倘若2016年7月1日之前无法清偿一般性债务，则所有政府开支将被强制暂停，导致包括供水供电在内的所有公共服务中断。

为了解决这个问题，波多黎各议会在金融危机后制定了自己的债务法案。但这一法案很快就被债权人起诉，认为其制定违反了联邦破产法中的「优先适用条款（preemption clause）」：按照这个条款的规定，各州政府未经国会同意不得自行制定债务法案。

可波多黎各明明是「领地」而不是「州」，为什么还需要受「优先适用条款」的约束？原来，联邦破产法中有这样一句话：该法案中「凡使用‘州’一词时，皆包括哥伦比亚特区与波多黎各，除本法案第九章意在定义谁是债务人之外（The term “State” includes the District of Columbia and Puerto Rico, except for the purpose of defining who may be a debtor under chapter 9 of this title）」；其中「除本法案第九章意在定义债务人之外」几个字由国会在1984年修订法案时添加。

根据债权人的说法，这段话表明，波多黎各（以及哥伦比亚特区）和各州的区别仅仅在于无权「定义债务人」，然而需要承担的义务（比如服从「优先适用条款」）则是一模一样的。

波多黎各政府当然不会坐以待毙，辩称「除本法案第九章意在定义债务人之外」这句话是有歧义的，既可以理解成「除……意在定义债务人之外」，也可以理解成「除本法案第九章……之外」，而「优先适用条款」恰恰也是破产法第九章的一部分。这样一来，波多黎各就不需要像各「州」那样受「优先适用条款」约束，而可以制定自己的债务法案了。

官司从辖区法院打到最高法院，波多黎各政府一路受挫。2016年6月13日，最高法院的判决（Puerto Rico v. Franklin California Tax-Free Trust）出台，5：2，波多黎各政府仍旧败诉。

多数派法官说：波多黎各政府对破产法的解释根本是在深文周纳，不符合一般人的阅读习惯。法律条文的意思明白得很，就是要你波多黎各只承担义务不获得权利。这个法律再糟糕，只要它不违宪，我们法院就无能为力。就算造成再严重的后果，也只能找国会解决去。

少数派法官说：波多黎各政府对破产法的解释虽有玩弄字眼之嫌，细究起来却是符合法理与人情的唯一解释。说国会修订法律时就是想着要刁难波多黎各，这也太耸人听闻了。债务重组事关波多黎各人的基本生计，既是法律问题也是政治问题，法院不能只顾着甩锅。

好在部分国会议员还算良心未泯，眼看高院不肯趟这浑水，只得暂时搁置党争，赶在7月1日死线前两天（6月29日）匆忙通过了波多黎各债务援助法案（Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act ，简称PROMESA，与西班牙语里「诺言」一词双关），一缓燃眉之急。此次宣布破产与债务重组，就是根据该法案所设之联邦监管委员会（Federal Oversight Board）的决议作出的。

但该法案也招到了猛烈的批评。根据法案，监管委员会受国会委托，对波多黎各事务具有最高权限，可以否决总督、波多黎各议会两院、以及其它当地政府机构的任何决策，而委员会本身却并不受到任何民主问责性的约束。这在许多人看来与殖民主义无异，也进一步刺激了波多黎各人打破现状的意愿。相信经过这些年来的一番折腾，在六月份的公投中，会有更多选民投票支持建州；然而，公投结果是否会被承认、波多黎各人能否摆脱二等公民的命运，归根到底还是由美国国会中的议员们说了算。